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二七区马寨镇郭荣华合村并镇拆迁案例

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二七区马寨镇郭荣华合村并镇拆迁案例

审理法院:郑州铁路运输中级法院

案  号:(2018)豫71行初637号

案  由:其他行政行为

裁判日期:2018年06月28日

郑州铁路运输中级法院行政判决书

(2018)豫71行初637号

原告郭花荣,女,1944年12月22日出生,汉族,住郑州市。

委托代理人朱秩成,北京市京师(郑州)律师事务所律师。

委托代理人夏丽丽,北京市京师(郑州)律师事务所律师。

被告郑州市二七区人民政府,住所地郑州市二七区政通路85号。

法定代表人苏建设,区长。

委托代理人冉奉鑫,郑州市马寨镇人民政府工作人员。

委托代理人姚艳秋,上海市海华永泰(郑州)律师事务所律师。

原告郭花荣诉被告郑州市二七区人民政府(以下简称二七区政府)履行协议一案,于2018年5月22日向本院提起行政诉讼。本院于2018年5月23日立案后,依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭,于2018年6月19日公开开庭审理了本案。原告郭花荣及其委托代理人朱秩成、夏丽丽,被告二七区政府的委托代理人冉奉鑫、姚艳秋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告郭花荣诉称,原告为马寨镇张寨村村民,因合村并城拆迁,原告与马寨镇合村并城拆迁安置工作指挥部于2013年10月26日签订《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》(编号:ZZ-3-043)。主要约定:原告(宅基地)位于张寨村三组404号,宅基证面积168平方米,计算安置面积504平方米;过渡费按照实际安置面积12元/平方米每月,3年后未实现回迁的,第四年过渡费按14元/平方米每月,第五年过渡费按16元/平方米每月。协议签订后,被告依照约定发放过渡费至2017年上半年,2017年下半年及2018年上半年的过渡费至今被告无故不予发放。综上,原告认为,没有诚信政府就没有诚信社会,政府不讲诚信,怎能使民众诚信、社会诚信?本案中,被告作为人民政府,不履行协议义务的行为,不仅构成了违约,而且还违背了诚实信用原则,侵害了原告的合法权益,故依法起诉,希望法院判如所请:1.请求被告向原告支付2017年下半年过渡费48384元(16元/平方米×504平方米×6)和2018年上半年过渡费48384元(16元/平方米×504平方米×6),共计96768元;并要求被告继续履行与原告签订的《马寨镇合村并城拆迁安置工作指挥部签订的拆迁安置补偿协议书》;2.本案的诉讼费用由被告负担。

原告郭花荣向本院提交了以下证据:

证据1.马寨镇张寨村合村并城拆迁安置补偿办法一份,户口簿一份。证明:郭花荣为张寨村有效人口,符合拆迁安置办法的要求,应给予其拆迁安置补偿待遇。

证据2.马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书(ZZ-3-043);证据3.借记卡账户历史明细清单。证据2、3证明:郑州市二七区马寨镇合村并城拆迁安置工作指挥部与原告签订安置补偿协议,该协议已履行并发放过渡费至2017年上半年。该协议应继续履行,并发放2017年下半年与2018年上半年过渡费。

被告二七区政府辩称:一、被告与原告所签订的《ZZ-3-043》协议,违反了法律、法规及《马寨镇张寨村合村并城拆迁安置补偿办法》,应予纠正。原告郭花荣和丈夫李英杰原为公职人员,现已退休。他们有两个儿子,分别为李雪峰和李军峰,李军峰为公职人员,且其家庭妻子、子女均非张寨村有效人口。故李英杰和李军峰及其妻、子,均不享受张寨村的安置政策。李雪峰有一儿一女。原告郭花荣和其儿子李雪峰家共有宅院两处,均无宅基地证。李英杰的兄弟李黑旦原有宅院一处,宅基证号:0065916,面积0.244亩,已去世。由于张寨村在2013年的拆迁安置过程中出现了违法犯罪的情况,政府、公检法及各职能部门组成了二七区马寨镇张寨村拆迁遗留问题处置工作指挥部,在重新核查的过程中,发现其家庭违背拆迁政策进行了安置,本应按一个宅院签订一份拆迁安置补偿协议的,却按三个宅院分别签订了三份拆迁安置补偿协议,即原告郭花荣在有效人口为一人的情况下,签订了三份拆迁安置补偿协议,即本案涉案《ZZ-3-043》协议、其儿子李雪峰签订一份拆迁安置协议、其孙子李坤以继承其去世的爷爷李黑旦的财产名义单独签订一份协议。通过核查,经与原告儿子、孙子协商,二人同意将原拆迁协议进行撤销,二人合并安置。原告本应和其子一并安置,但由于原告不同意将其涉案协议变更,故在2017年12月24日与其儿子李雪峰重新签订补充协议时,未将其作为有效人口认定到李雪峰的协议中。根据《中华人民共和国土地管理法》及《马寨镇张寨村合村并城拆迁安置补偿办法》、《张寨村拆迁遗留问题政策解答》的规定,现有宅基地及房屋权属按照一户一宅的原则,依据集体建设用地使用证(宅基地证)进行认定,以户为单位;张寨村在拆迁过程中只认定本人或其直系亲属的宅基地证,使用他人的宅基地证一律不予认定。且按照“子女随父母”的原则,老人不能单独签订拆迁协议进行安置,家中有男孩的,老人须随其男孩一并安置。宅基地不能合并安置,一户只能使用一个宅基地证进行安置。原告的丈夫李英杰原为公职人员,根据拆迁实施方案,离退休人员、空挂户口人员不享受村民待遇。故拆迁档案显示其有效人口仅一人,其已经74岁,应随其儿子李雪峰一并安置。故被告与原告所签订的《ZZ-3-043》协议,违反了《马寨镇张寨村合村并城拆迁安置补偿办法》,其应随其儿子李雪峰一并签订安置补偿协议,重新计算补偿标准。所以,该涉案协议应予纠正,无法继续履行。二、被告在公共利益、国家财产受损的前提下,可以单方变更、解除该行政协议。由于对张寨村的拆迁是城市规划的变更,系合村并城改造。如果发现类似于多补偿的,势必会造成国有财产的流失。二七区马寨镇张寨村拆迁遗留问题处置工作指挥部成立后,追回了多补偿的面积近3万多平米,保护了国家财产及公共利益。《拆迁安置补偿协议书》属于行政协议,基于行政协议的特殊性,被告作为行政机关,在行使行政行为、履行行政协议的过程中,发现《拆迁安置补偿协议书》存在损害社会公共利益的情形,根据法律、法规及规范性文件的相关规定,有权单方变更、解除或者宣布行政协议无效。综上,原告的涉案行政协议侵犯了公共利益,理应纠正,被告予以变更行政协议合法有据,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定,请求法院依法驳回原告起诉。

被告二七区政府向本院提交了以下证据:

第一组证据:证据1.《中华人民共和国土地管理法》,证明:第三十八条证明了“农村居民建住宅使用土地,不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”。证据2.河南省实施《土地管理法》办法,证明:《土地管理法》办法第五十三条证明法律、法规均规定农村村民一户只能拥有一处宅基地,且每户宅基地面积不得超过二分半。证据3.郑州市人民政府关于合村并城工作的指导意见(郑政文〔2011〕257号),证明:郑州市人民政府要求各区政府对本区合村并城的拆迁补偿安置负总责,制定拆迁安置方案,确定合村并城的范围、对象及规模。被告制定并公开发布的《马寨镇张寨村合村并城拆迁补偿安置补偿办法》是确定拆迁安置补偿主体及补偿标准的依据。证据4.马寨镇张寨村合村并城拆迁补偿安置补偿办法,证明:《马寨镇马寨社区拆迁补偿安置实施方案》是经过公示、并经过全体村民认可的。该方案第四条规定,按照“一宅一户一证”的原则,以公安部门登记的户籍人口信息和镇、村、组三级认定为依据,严格界定享受村民待遇的人口,家庭子女须随父母、不单独为户。离退休人员、空挂户口人员不享受村民待遇。原则上以公安部门登记的‘户籍户’和政府批准的‘宅基地’核定被安置户。该方案第六条安置标准规定了对有合法宅基地、户口在本村且享有村民待遇的,原则上按人均110平方米安置或每户(证)最高不超过800平方米。方案第七条第四项关于一户多宅的安置补偿,规定一户多宅的只认定一处宅基地可以进行产权置换,多余的其他宅基地上的建筑物全部按照郑政文〔2014〕142号文件标准补偿。第六项规定在同一宅基地院内父子(母子)不另分户,多子女父母随老宅安置。证据5.二七区马寨镇张寨村拆迁遗留问题处置工作实施方案;证据6.张寨村拆迁遗留问题政策解答。证据5、6证明:由于张寨村干部在2013年拆迁过程中,出现了大量违法犯罪的事宜,才有了这次联合工作组的成立,也才有了对张寨村拆迁遗留问题处理的实施方案和政策解答,明确规定:张寨村在拆迁过程中只认定本人或其直系家属的宅基地证,使用他人的宅基地证一律不予认定。按照张寨村合村并城拆迁安置补偿办法中“子女随父母”的原则,老人不能单独签订拆迁协议进行安置;家中有男孩的,老人须随其男孩一并安置。宅基地不能合并安置,一户只能使用一个宅基地证进行安置。

第二组证据:证据7.原告郭花荣的拆迁安置档案,证明:档案中显示其有效人口仅为一人,其已经74岁,应随其儿子李雪峰一并安置。证据8.原告儿子李雪峰的拆迁安置档案及补充协议;证据9.原告孙子李坤的拆迁安置档案及补充协议。证据8、9证明:原告儿子李雪峰、孙子李坤的拆迁档案及补充协议,证明在对张寨村整个拆迁纠错过程中,发现其家庭违背拆迁政策进行了安置,本应按一个宅院安置的,却按三个宅院进行安置,即原告郭花荣在有效人口为一人的情况下,签订了《ZZ-3-043》协议;其儿子李雪峰签订一份拆迁安置协议,其孙子李坤以继承其去世的爷爷李黑旦财产的名义单独签订了一份协议。故经与原告儿子、孙子协商后,原拆迁协议进行撤销,将其合并签订拆迁安置协议。原告本应和其子一并签订,但由于原告不同意将其涉案协议变更,故在2017年12月24日与李雪峰签订补充协议时,未将其认定为有效人口。

经庭审质证,本院对上述证据认证如下:原、被告对对方提交的证据的真实性无异议的,本院予以认可;被告提交的证据5、6,原告无相反证据佐证,故本院对此两份证据的真实性予以认可。

经审理查明,原告为马寨镇张寨村村民,因合村并城拆迁,原告与马寨镇合村并城拆迁安置工作指挥部于2013年10月26日签订《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》(编号:ZZ-3-043)。协议签订后,被告依照约定发放过渡费至2017年上半年,2017年下半年及2018年上半年的过渡费至今被告未予发放。被告不发放的理由:原告郭花荣和丈夫李英杰原为公职人员,现已退休。他们有两个儿子,分别为李雪峰和李军峰,李军峰为公职人员,且其家庭妻子、子女均非张寨村有效人口。故李英杰和李军峰及其妻、子,均不应享受张寨村的安置政策,且原告郭花荣和其儿子李雪峰家共有宅院两处,此两处宅院均无宅基地证。由于张寨村在2013年的拆迁安置过程中出现了违法犯罪的情况,政府、公检法及各职能部门组成了二七区马寨镇张寨村拆迁遗留问题处置工作指挥部,在重新核查的过程中,发现原告家庭违背拆迁政策进行了安置,本应按一个宅院,签订一份拆迁安置补偿协议,但是却在有效人口为一人(即原告郭花荣)的情况下,按三个宅院分别签订了三份拆迁安置补偿协议:本案涉案的《ZZ-3-043》协议、其儿子李雪峰签订的一份拆迁安置协议、其孙子李坤以继承其去世的爷爷李黑旦的财产名义单独签订一份协议。被告通过核查,经与原告儿子、孙子协商后,涉及李雪峰、李坤的拆迁协议被撤销,将此二人合并安置。原告本应和其子一并安置,但由于原告不同意将其涉案协议变更,故在2017年12月24日与其儿子李雪峰重新签订补充协议时,未将原告作为有效人口认定到李雪峰的协议里,因此,也未继续履行本案的涉案协议。故原告诉至本院,要求继续履约。

本院认为,首先,郑州市人民政府《关于合村并城工作的指导意见》(郑政文〔2011〕257号)规定:“各区政府(管委会)对合村并城的拆迁补偿安置负总责。”,原告所在的马寨镇张寨村属于被告二七区政府的管辖范围,二七区政府是此次合村并城工作的主体,对拆迁补偿安置负总责,虽然实施具体行为的是二七区马寨镇合村并城拆迁安置工作指挥部,但该指挥部系被告成立的临时机构,其实施行为所产生的法律后果,应由被告承担。

其次,行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在行使行政职责过程中,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利、义务内容的协议。行政协议既有行政性又有合同性,是行政性和合同性的创造性结合,其因行政性有别于民事合同,又因其合同性不同于一般行政行为。行政协议因协商一致而与民事合同接近,但又因其为实现行政管理和公共服务的一种方式而具有行政性而有别于一般民事合同。行政协议强调行政性是必要的,唯有如此才能解释为什么行政协议需要在行政程序相关法律中进行规定,并且应获得行政复议、行政诉讼救济,也能解释在行政协议中行政机关为什么享有单方变更、解除行政协议等有别于民事合同的优益权。与民事合同主体签订合同是为了自身利益不同,行政机关签订行政协议是为实现公共利益或者行政管理目标。不仅签订行政协议本身是实现公共利益或者行政管理目标的方式,而且在履行协议过程中,行政机关可以根据实现公共利益或者行政管理目标的需要单方变更、解除协议,甚至可以依法单方作出行政强制、行政处罚。当然,行政机关只有在协议订立后出现了由于实现公共利益或者行政管理目标的需要或者法律政策的重大调整,必须变更或者解除时,才能行使单方变更、解除权,由此造成公民、法人或者其他组织合法权益损失的,亦应依法予以补偿。

本案中,被告作为国家机关,维护公共利益是行政机关的重要职责,在公共利益与私人利益发生矛盾时,应优先考虑公共利益的实现,但是承认公共利益优先并不否认个人利益的存在及实现。原告于2013年10月26日签订《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》(编号:ZZ-3-043),若不违反法律、行政法规强制性规定,当事人就应当按照约定全面履行自己的义务。但是,协议签订后,原告所属的村民小组在拆迁安置过程中被发现出现了违法犯罪的情况,因此而进行的二次核查中发现原告家庭违背拆迁政策进行了安置。二七区政府出于公共利益的需要,需要单方变更、解除协议的,则应当将此情况告知原告,被告郑州市二七区人民政府直接单方变更协议不继续履行的行为不合法,应对相对人进行补偿。该行政补偿既包括二七区政府依据相关的安置补偿规定,对原告郭花荣进行安置补偿,亦包括二七区政府因单方变更协议,给郭花荣造成损失的补偿。二七区政府应及时履行上述补偿的法定职责,原告郭花荣亦可就上述补偿依法要求二七区政府履行法定职责。综上,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款之规定,判决如下:

一、被告郑州市二七区人民政府自本判决生效之日起对原告郭花荣进行拆迁安置补偿;

二、被告郑州市二七区人民政府自本判决生效之日起向原告郭花荣支付因其单方变更协议给郭花荣造成的损失。

三、驳回原告郭花荣的其他诉讼请求。

本案诉讼费50元,由被告郑州市二七区人民政府负担。

如不服本判决,可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状,并提交副本一式十份,上诉于河南省高级人民法院。

审判长 黄 键

审判员 吴林轶

审判员 王 婧

二〇一八年六月二十八日

代理书记员 晁冬华


附法律条文:

《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的,人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。


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